河南郑东新区

　　大公政经观察员 方乐迪

　　据说，北京要迁移行政中心了，地点是毗邻河北廊坊与天津武清的北京通州区。无论是私下里的传言，还是官方一些暧昧的宣示与动作，让一切都看上去那么真实。通州的人关心自己的房价，与通州接壤的地区则想分享行政中心迁移的红利。但大公研究院分析以往的案例后认为，行政中心迁移的红利外溢并不容易，至少在行政、基础设施以及产业三个层面要做好充足的准备，才可能保证形成良性的红利外溢。

　　行政中心迁移的发展路径

　　在行政力量仍占主导力量的内地，行政中心迁移是一种较为普遍且容易成功的方式。若执行得当，此种方式可盘活城市和区域内的资源，优化城市布局并带动区域发展。

　　省市级的行政中心迁移并不是新鲜事，尤其是省会城市。与北京类似，省会城市行政中心也是双行政中心的层次结构，即省会一方面有省级行政中心，另一方面也有本市的行政中心。最近一波省会行政中心迁移发轫于上个世纪90年代末至21世纪初的几年，诸如西安、成都等省会城市都在这个阶段提出了各自的迁移计划并逐步落实。

　　郑州则是为数不多省级行政中心与市级行政中心背向迁移的省会城市。郑州在2013年就提出“东移西扩拉大城市框架”的战略。其中部分市级行政机关将西迁到政上新区，而郑东新区的白沙组团则被规划为明确有“省级行政中心为核心职能”(《郑州市郑东新区白沙组团总体规划(2013~2030年)》)。

　　通过对于西安、成都以及郑州三座省会城市迁移路径的分析看，省会城市行政中心大抵都会遵循着相同的路径，即原城市中心饱和(发展和涵养新区)——行政中心迁移——进一步带动新区发展。

　　行政中心迁移遵循着这样的发展路径，而上述路径最终目标是指向区域一体化与城市群建设。省会之于一省，除了有政治中心的作用外，往往还扮演着区域内经济领头羊并辐射周边的作用。简而言之，一省经济好不好，全看省会车头带(在一些区域发展平和地区，这种辐射影响力正在减少)。

　　行政中心迁移，被视作完善城市布局、带动新区发展的捷径。于重要省会而言，行政中心迁移不仅只是解决所在地的城市结构与新区发展，更重要的布局在于促进一体化和形成都市群。无论新区建设还是行政中心迁移，都是扮演了一体化与城市群(聚合-辐射)催化剂的角色。行政中心迁移路径的进一步深化，还形成了另一种轨迹：行政中心迁移——新区进一步发展——城市一体化的聚合——都市群的发展——辐射与带动周边。

　　城市群都会有一个或者多个核心城市来推动城市群的发展，通过上图来看，省会城市往往是城市群中当仁不让的核心城市，故而做大做强城市群就先要做大做强省会城市，以聚合力量形成对周边城市的辐射。即便首位度提高预示着城市间的不平衡，但在官方文件中都提及要提高省会城市的首位度(该指标用来量化排名第一城市与第二名城市在人口和经济等数据的差距，首位度越高，差距越大)，这也是因为看重省会城市发展对于都市圈的带动作用。

　　城市面积也是一个很关键的因素，城市面积较小的省会，会希冀通过周边一体化带动城市面积的扩大，从而做大城市。而一些巨无霸城市则无须通过这种一体化方式来带动城市圈发展。

　　图1、西安、郑州、成都、北京四地城市面积示意图(来源：网络)

　　通过上图看，相较北京和成都，陕西省会西安与河南省会郑州的省会面积相对较小，其中郑州还不及北京的一半，故而这些城市有向周边进行一体化发展的内在需求。同时与其一体化的城市本身也有着相对优势地理位置，例如咸阳和西安城区相距20多公里，而开封市中心距郑州市中心72公里,两城市边界处相隔不足40公里(城铁修建后两地通勤耗时缩减到19分钟)。

　　无论是西咸一体化还是郑汴一体化，最终都指向融城、做大、聚合，进而形成辐射力并带动都市圈的发展，即拉大城市框架，培育新的增长极。这类模式的特点是“城市内疏散跨城市融合”，在城市内部通过迁移结束“摊大饼”式的城市建设，以迁移行政中心盘活跨区域交界地块，带动城市间的融合。

　　郑州便是这类融合模式的代表。在2000年初，排在城镇化率倒数第二位的河南，提出了郑东新区概念，并以此为抓手带动全省的发展。经过十余年的发展，向东的新区进入发展的良性轨道，省级行政中心迁移到此也水到渠成。2009年1月12日，河南省十一届人大二次会议上，时任省长郭庚茂代表省政府向大会做工作报告时表示，河南将统筹“郑汴新区”规划布局，推动“大郑东新区(新的省级行政中心即在此版块的白沙组团内)”和“汴西新区”加快发展。

　　成都虽然也依托天府新区推动都市圈的一体化，但与西安和郑州不同，其操作上没有以“吞并”城市为方向的融城和一体化，而是更趋向于产城融合为方向。成都与其周边城市有一定的产业互补，例如作为天府新区重要部分的资阳就与成都龙泉驿形成了产业互补的差异化发展，一个重点发展商用车，一个着力做强乘用车，形成产业互补，共同促进汽车千亿产业集群建设。

　　什么在影响着红利外溢?

　　在开封和郑州交接地带的中牟县，凭借其独特的区位优势(两市加一县)成为郑汴一体化的赢家。在郑汴新区(总面积约2077平方公里)中，中牟占了近四分之三。凭借郑汴一体化，中牟形成了大量的产业聚集。

　　行政中心顺利迁移与跨区域的新区健康发展，是保证一体化以及红利外溢的关键动作。正所谓一分部署九分落实，行政中心迁移带来的外溢红利并非那么容易得到。大公研究院认为，行政力量、基础设施与产业发展，是影响行政迁移红利外溢的三大关键性因素。

　　(1)行政力量

　　在内地，权力依旧主导着资源分配。故而，行政力量仍起着十分关键的作用。在区域一体化过程中，行政力量能够在多大程度上推动一体化，将直接影响一体化以及行政迁移红利外溢的成果。

　　涉及到跨城市的融合方面，若两城市差距较大，较小城市的融合意愿更强，行政阻力较小。反之，两城市之间则有可能遭遇较大阻力和博弈，例如在陕西省，西安与咸阳的融合就曾遭遇了这样的困境。

　　西安之于咸阳的首位度并没有郑州之于开封高。单纯从2014年年度经济指标看，咸阳的GDP为2150亿元，位列陕西省第三位，西安则是5474亿元。而郑州GDP则是开封的五倍之多。

　　这种经济力量的差距也左右了行政力量的博弈。所以在省一级力量介入之前，西咸新区和西咸一体化的发展较为缓慢，而设立西咸新区也并没有较好的完成一体化的任务，反而行成了西咸新区、咸阳与西安三足鼎立行政格局。

　　由于缺乏更高层级行政力量的介入，西咸一体化的发展甚至呈现了“背向发展，远离西咸”的情形。西安打造了渭北工业区，咸阳搞北塬新区，西安市往东北方向发展，咸阳市往西北方向发展，两者都不是往西咸新区方向发展。不过，咸阳的北塬新城并没有建设起来，原本定位为承担咸阳主城区功能拓展的北塬新城，变更为“大西安(咸阳)文化体育功能区”。

　　省级层面也介入了一体化的进程中，通过收权的方式来统筹发展。“陕西省推进西咸新区建设工作委员会办公室”的牌子被摘下，换上级别更高的“陕西省西咸新区管理委员会”。管委会由陕西省直接统管，成为省级管理权限的职权机构，原本“省市共建，以市为主”的管理体制也转变为“省市共建，以省为主”。

　　由是观之，在经济力量发展无法推动一体化和红利外溢的情况，需要更高层级行政力量介入，以居中调和各方关系促进一体化与红利外溢。否则，城市间很可能由融合变为“屁股决定脑袋”的混战。

　　(2)基础设施与产业发展

　　行政力量决定了红利外溢的顶层设计，而基础设施与产业发展则关系到外溢的直接效果能否落到实处。唯有理顺此二者关系，才能确保“业”固人、激活区域一体化良性发展。“业”包括物业和产业两个方面，物业确保人的便宜生活，产业提供人的谋生手段。

　　物业层面，基础设施的互联互通也是具有影响力的关键因素，基础设施包括软硬两个方面。

　　硬基础指的是区域内通勤的便利化，包括高速公路以及城铁等公共交通。软基础设施包括两地区号统一、跨区金融便利(两地银行业金融机构收费体系、信息体系、清算系统对接)、养老、医疗以及教育的对接等等。这些措施关系到两地能否真正进入一体化生活状态，从而形成跨区域的良性流动。

　　除了便宜的基础设施建设之外，产业固人也很重要。在一体化过程中的产业发展方面，应注意要形成区域内的产业互补，或者打造上下游链接的产业集群。如前文所提及的案例，成都以天府新区为平台与周边城市形成了良好产业互补，构成了汽车产业集群。

　　在产业发展层面，切忌较强市向较弱市“倾泻”过剩产能，造成局部产业的不匹配。在产业转移层面，地区间应秉持互惠互利的原则来推动跨地区的产业发展。产业发展应与周边人口形成匹配，否则业无法固人，将形成潮汐式的跨地区人口流动。这也与疏解城市中心压力的政策方向背道而驰，影响了向周边外溢红利效果的最大化。一些地区在塑造卫星城时形成了“睡城”现象，即是业无法固人造成的负面影响。